人民将权力授予行政机关的根本目的，在于更好地保护人民的和平、安全和公众福利。

基本原则体系发挥着立法上的整合统领作用，行政法的基本原则承担着行政法典内部体系化的功能。为适应社会关系的变迁而能够作出调整，行政法典在结构上需保持适当的开放性。

在规范构造上，行政法只有经过体系化，整合各种行政法律制度，建构统一的行政法制体系，才能建设法治政府，维护行政法治秩序。法典是法的最高表现形式，是一个国家法治文明发展的象征，承载着一个民族连贯的社会秩序。在不同领域的行政法中制定相同的法律规范，既降低了立法效率，又浪费了立法资源。在未来，针对各个部门行政法领域之间的不一致、不协调问题，及其与行政基本法典相抵触的问题，应依据行政基本法典的价值理念和规范要求及时进行清理和革新，不断推动形成形体完备、实质融贯的中国特色社会主义行政法律体系。虽然这种方式在形式上实现了法典化，但是实质上依旧是行政法总则模式的延伸。

蕴含着自由、民主、人权等一系列基本价值的正义法理念，是理性自然法则的精神标志。主体—权利—行为—责任的立法进路呈现出一个阶层性的公因式提取方法，是法律体系化技术的理性共识。来源：《北大法律评论》2009年第2期。

我们不难发现，个人基于主观的理解、判断而作出选择的过程，正是典型自由裁量过程。第二，相对方必须获得充分的信息，这就要求政府信息公开制度的确立。增强行政决定的正当性。在当代，哈耶克重申了这一古典法治的核心理念。

通过自由裁量结构化的改造，裁量权行使过程成为一个信息分享、知识交流、利益竞争、相互制约的过程。面对法律所调整的社会关系和事务的无限性，法律规则总是显得滞后或捉襟见肘。

裁量基准制度，只是近年来我国对自由裁量控制的一次政府推动的、大规模的制度化努力。其二，不断细化的过程，也并不一定是一个理性化过程。而要消除这种垄断，关键是通过行政程序确立一个公权一私权的竞争和作用的架构，使得行政相对人以及其他利害关系人不仅仅是执法者行使裁量权的受体，而是裁量权行使过程的参与者和竞争者。（一）自由裁量权的四种控制模型 1．通过规则的命令控制模式 在古典法治主义理念中，人们相信法律规则的缺位就意味着自由裁量。

其最终目的是通过设定行动者的相互关系结构来使自由裁量权行使过程和结果符合理性化的要求。行政自由裁量权非理性化指向的是裁量权行使的恣意、武断、专横。这一方面可以使原则生活化并得到充实，另一方面也可以不断促进对原则理解和运用上的知识增长，从而使行政自由裁量的理性化程度能够通过不断的、连续的学习过程而得到提升。本文所称的控制模型，是指特定主体基于特定的理念，选择特定路径，运用特定控制技术和方式而对行政自由裁量予以控制的制度系统。

事实上，除裁量基准制度外，在我国行政法制理论和实践中，原则控制和事后审查控制一直以来也受到关注。在行政法体系中，司法审查虽然是控制行政权的重要制度，对自由裁量权的控制也具有相当重要的作用，但司法对自由裁量权的控制模存在相当的局限。

通过规则的命令控制模式遵循了古典的法治逻辑，将规则视为最公正无私的治理者，规则之治完全优于人之治。第三，裁量权是法律赋予执法者的法定权力，其旨在授权执法者在具体行政执法过程中根据个案具体事实灵活适用法律，任何行政主体均可独立地、自主地行使法律所赋予的裁量权。

在这个意义上，原则的控制提供了原则与弹性、策略变化与价值坚守之间平衡的可能性。例如，英国的裁判所制度以及美国的行政法法官制度等。而且裁量权的存在也具有相当的积极意义。原则控制主要是行政法学界应对我国行政自由裁量权滥用的设想。例如，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，对于违反治安管理处罚法的行为人，行政主体可以根据其违法的具体情况处以警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证，对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。规则是某个具体而明确的指令，而原则传达基本而抽象的价值。

通过尽可能的细化、明确规则，为行政裁量的行使设定各种刻度，能够最大限度地压缩执法者的行政裁量空间。程序控制模式强调裁量过程中的控制。

通过原则的指导作用，自由裁量既符合法治主义所强调的基本价值，同时又可以使其在面对多样化的现实情境时保持一定的自由。行政法一系列基本原则，例如行政合理性原则、一致性原则、行政公平原则、比例原则、信赖保护原则等，都构成抑制自由裁量权滥用的重要技术。

（二）自由裁量权控制模型之比较 不同的控制模式由于理念、目标及控制技术有别，决定了这些模式以下几个重要方面的差异：第一，控制之目的。复合式控制模式并不是多种控制模式的简单叠加和组合。

结合上文的原因分析，这种复合模式必须包括：（1）通过规则控制模式尽可能地细化规则，消除那些不必要的和不受任何原规则限制的自由裁量。其基本思路是通过权威主体依据预先的标准对权力主体行使自由裁量权的过程和结果进行审核和判断。这种控制技术的要旨是，在自由裁量过程中的所有行动者（而非只是执法者），在程序规则导引下进行知识交流和理性讨论，构成一种竞争和制约机制，从而防止行政裁量权非理性的行使，实现行政裁量权行使的理性化（rationaliza-tion）。在目前的行政实践中，各地普遍出现的各种裁量基准就是通过规则的命令控制模式的典型例证。

当代中国行政过程中自由裁量失衡的原因主要在于：（1）自由裁量权的存在过于泛滥。对裁量权行使的审查控制模式，又可细分为行政内部的审查控制和外部的司法审查控制。

当代行政法治的理论和实践，已经为规范行政裁量权提供了极为丰富的资源。（3）自由裁量事后监督体系的缺陷。

当然，所谓整合，并不是简单地将各种控制模式及其技术加以简单组合。通过程序的竞争控制模式所强调的核心技术是行政程序的结构调整，当事人的有效参与，构造一种对行政权行使的制约性机制。

第一，在当代行政语境中，自由裁量权是立法机关赋予行政机关的权力，而建立在分权基础之上的司法审查，显然需要遵守一定程度的司法克制主义以尊重行政权的行使。行政合理原则成为英国司法机关对议会赋予公共管理机关自由裁量权的重要原则和标准，这一原则在1948年韦德内斯伯里案件的判决中得到适用，后被称为韦德内斯伯里原则、韦德内斯伯里不合理性或者韦德内斯伯里理由。由于内部监督的主体是行政机关，因此在对专业知识的占有、行政经验、对政策问题更好的把握和理解上，以及监督的广度和强度方面，内部监督都优于司法审查。自由裁量的事后监督制度不仅仅是审查主体、审查程序的构建，更为重要的是确立审查的标准。

最后，在当代中国公共生活中，政府始终扮演着积极的干预者的角色。法律给予的空间和实践发展的需要，使行政裁量空间过于宽泛，这导致了大量的自由裁量权滥用问题，例如权力寻租和腐败、执法中的人情案和态度案等。

3．通过程序的竞争控制模式 通过程序的竞争控制模式，不同于规则指令和原则指导的控制技术，后两者的核心在于强调通过提供事先存在的、外在的标准来约束自由裁量，这种控制技术是从实体内容上对行政主体行使裁量权进行控制。而且，只有当行政对公民的私人领域（private sphere）进行干涉时，自由裁量权问题才具有相关性。

审查控制模式的目标则是通过更权威主体的判断评价，促使执法者更准确地利用法律的原则和规则进行裁量，并且为裁量的受害者提供救济。那么，如何才能实现自由裁量与法律原则及规则的平衡呢？为了回答这一关键问题，需要全面而系统地分析行政过程中自由裁量权失衡的现象，并反思现象背后的体制性原因。